L’interdiction de sortie du territoire (IST) constitue une mesure restrictive de liberté qui empêche une personne de quitter le territoire national français. Cette disposition, relevant de diverses branches du droit, répond à des objectifs variés allant de la protection des mineurs à la prévention de la fuite des personnes mises en cause dans des procédures judiciaires. Face à l’accroissement des déplacements internationaux et à l’émergence de nouvelles menaces, le dispositif juridique encadrant ces mesures a connu d’importantes évolutions. Nous examinerons les fondements légaux, les procédures d’application et les recours possibles contre ces mesures qui limitent temporairement un droit fondamental : la liberté d’aller et venir.
Fondements juridiques et évolution historique de l’interdiction de sortie du territoire
L’interdiction de sortie du territoire trouve ses racines dans plusieurs textes fondamentaux du droit français et international. Le droit de circulation, consacré par l’article 2 du Protocole n°4 à la Convention européenne des droits de l’homme, peut faire l’objet de restrictions légitimes dans certaines circonstances précises. En droit interne, cette possibilité de limitation est encadrée par différents corpus législatifs selon la nature de la mesure et ses objectifs.
Historiquement, la première forme moderne d’IST est apparue avec l’ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France. Cette mesure visait principalement le contrôle des flux migratoires. Toutefois, le dispositif a considérablement évolué pour répondre à de nouveaux enjeux sociétaux et sécuritaires.
Une évolution majeure est intervenue avec la loi du 9 juillet 2010 relative aux violences faites spécifiquement aux femmes, aux violences au sein des couples et aux incidences de ces dernières sur les enfants. Cette loi a créé l’ordonnance de protection permettant au juge aux affaires familiales d’interdire à une partie de sortir du territoire dans un contexte de violences intrafamiliales.
La loi du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme a marqué un tournant décisif en instaurant une mesure administrative d’interdiction de sortie du territoire pour les personnes soupçonnées de vouloir rejoindre des groupes terroristes à l’étranger. Cette disposition, codifiée à l’article L. 224-1 du Code de la sécurité intérieure, témoigne de l’adaptation du droit aux menaces contemporaines.
Le décret du 15 janvier 2017 a rétabli l’autorisation de sortie du territoire pour les mineurs non accompagnés par un titulaire de l’autorité parentale, après sa suppression en 2013. Ce revirement législatif illustre la recherche permanente d’équilibre entre protection des mineurs et simplification administrative.
Cadre constitutionnel et conventionnel
Le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de se prononcer sur la constitutionnalité des mesures d’IST, notamment dans sa décision n° 2015-490 QPC du 14 octobre 2015. Il a validé le principe de l’interdiction administrative de sortie du territoire tout en encadrant strictement ses conditions d’application pour préserver la liberté d’aller et venir.
Sur le plan international, la Cour européenne des droits de l’homme admet que des restrictions à la liberté de circulation puissent être imposées si elles poursuivent un but légitime et sont proportionnées. Dans l’arrêt Baumann c. France du 22 mai 2001, elle a rappelé que ces mesures devaient rester exceptionnelles et faire l’objet d’un contrôle juridictionnel effectif.
- Fondement constitutionnel : liberté d’aller et venir (article 2 de la Déclaration de 1789)
- Fondements conventionnels : article 2 du Protocole n°4 à la CEDH, article 12 du PIDCP
- Fondements législatifs : Code pénal, Code de procédure pénale, Code de la sécurité intérieure, Code civil
Les différents types d’interdiction de sortie du territoire en droit français
Le système juridique français prévoit plusieurs formes d’interdiction de sortie du territoire, chacune répondant à des objectifs spécifiques et relevant de régimes distincts. Cette diversité reflète la multiplicité des situations dans lesquelles la restriction de la liberté de circulation peut s’avérer nécessaire.
L’interdiction judiciaire de sortie du territoire
Dans le cadre d’une procédure pénale, le juge d’instruction ou le juge des libertés et de la détention peut prononcer une interdiction de sortie du territoire comme mesure de contrôle judiciaire. Prévue par l’article 138 du Code de procédure pénale, cette mesure vise à prévenir la fuite d’une personne mise en examen. Le non-respect de cette interdiction constitue une infraction pouvant entraîner le placement en détention provisoire.
En matière civile, le juge aux affaires familiales peut ordonner une interdiction de sortie du territoire dans plusieurs contextes :
- Dans le cadre d’une ordonnance de protection (article 515-11 du Code civil)
- Lors d’un conflit parental concernant un enfant, pour prévenir un risque d’enlèvement parental
- Dans le cadre de mesures provisoires pendant une procédure de divorce ou de séparation
L’interdiction administrative de sortie du territoire
Introduite par la loi du 13 novembre 2014, l’interdiction administrative de sortie du territoire est une mesure préventive prise par le ministre de l’Intérieur à l’encontre de personnes dont il existe des raisons sérieuses de penser qu’elles projettent de se déplacer à l’étranger pour participer à des activités terroristes ou rejoindre des groupements terroristes.
Cette mesure, codifiée à l’article L. 224-1 du Code de la sécurité intérieure, présente plusieurs caractéristiques :
- Durée maximale de 6 mois, renouvelable tant que les conditions sont réunies
- Notification à la personne concernée
- Retrait du passeport et de la carte nationale d’identité en échange d’un récépissé
- Possibilité de recours devant le juge administratif
L’interdiction de sortie du territoire concernant les mineurs
Le régime applicable aux mineurs a connu d’importantes évolutions. Depuis le 15 janvier 2017, tout mineur résidant en France et voyageant à l’étranger sans être accompagné d’un titulaire de l’autorité parentale doit être muni d’une autorisation de sortie du territoire (AST). Cette obligation, prévue par l’article 371-6 du Code civil, s’applique quelle que soit la nationalité du mineur.
Par ailleurs, en cas de risque d’enlèvement parental, plusieurs dispositifs peuvent être activés :
- L’opposition à sortie du territoire (OST) demandée en urgence auprès des services de police ou de gendarmerie
- L’inscription au fichier des personnes recherchées (FPR)
- L’interdiction judiciaire prononcée par le juge aux affaires familiales
Le non-respect d’une interdiction de sortie du territoire concernant un mineur peut être constitutif du délit de soustraction de mineur, puni de trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende par l’article 227-7 du Code pénal.
Procédures d’application et modalités pratiques des interdictions de sortie
La mise en œuvre d’une interdiction de sortie du territoire (IST) implique des procédures spécifiques selon la nature de la mesure. Ces procédures visent à garantir l’effectivité de l’interdiction tout en préservant certaines garanties pour les personnes concernées.
Procédure d’application des interdictions judiciaires
Dans le cadre pénal, l’interdiction de sortie du territoire est formalisée par une ordonnance motivée du juge d’instruction ou du juge des libertés et de la détention. La personne mise en examen est convoquée pour se voir notifier cette mesure et ses implications. Elle doit remettre son passeport au greffe du tribunal contre récépissé, conformément à l’article 138-2 du Code de procédure pénale.
Pour les interdictions prononcées par le juge aux affaires familiales, la décision est notifiée aux parties et transmise au procureur de la République qui se charge d’informer les services de police et de gendarmerie. Lorsque l’interdiction concerne un mineur, la décision est inscrite au fichier des personnes recherchées (FPR) à l’initiative du parquet.
Mise en œuvre des interdictions administratives
L’interdiction administrative de sortie du territoire est prononcée par un arrêté du ministre de l’Intérieur. La procédure comprend plusieurs étapes :
- Notification de l’arrêté à la personne concernée
- Remise des titres d’identité et de voyage contre récépissé
- Inscription au fichier des personnes recherchées
- Information des services de police aux frontières
Le décret n° 2015-26 du 14 janvier 2015 précise les modalités d’application de cette mesure, notamment les conditions dans lesquelles la personne peut disposer d’un récépissé valant justification de son identité. Ce récépissé ne permet toutefois pas de sortir du territoire national.
Contrôles aux frontières et coordination internationale
L’efficacité des interdictions de sortie du territoire repose sur des mécanismes de contrôle aux points de passage frontaliers et sur une coopération internationale. Les services de la police aux frontières (PAF) sont chargés de vérifier que les personnes quittant le territoire ne font pas l’objet d’une mesure d’interdiction.
Pour les mineurs, le décret n° 2016-1483 du 2 novembre 2016 a fixé les modalités de l’autorisation de sortie du territoire. Le formulaire CERFA n° 15646*01, signé par un titulaire de l’autorité parentale, doit être présenté accompagné de la copie de la pièce d’identité du signataire.
Dans l’espace Schengen, la suppression des contrôles systématiques aux frontières intérieures pourrait sembler compromettre l’effectivité des interdictions de sortie. Toutefois, plusieurs mécanismes compensatoires existent :
- L’inscription au Système d’Information Schengen (SIS)
- Les contrôles aléatoires aux frontières intérieures
- Le rétablissement temporaire des contrôles dans certaines circonstances
Pour les destinations hors espace Schengen, les contrôles systématiques aux frontières extérieures permettent une vérification plus efficace du respect des interdictions de sortie. La coordination internationale, notamment via Interpol et ses notices, renforce ce dispositif pour les cas les plus graves, comme les enlèvements parentaux internationaux.
Recours et voies de contestation des mesures d’interdiction
Les interdictions de sortie du territoire, qu’elles soient judiciaires ou administratives, peuvent faire l’objet de contestations par les personnes concernées. Différentes voies de recours sont prévues par le législateur, permettant un contrôle juridictionnel de ces mesures restrictives de liberté.
Contestation des interdictions judiciaires
Dans le cadre pénal, l’interdiction de sortie du territoire prononcée comme mesure de contrôle judiciaire peut être contestée par plusieurs moyens :
- La demande de mainlevée adressée au juge d’instruction (article 139 du Code de procédure pénale)
- L’appel devant la chambre de l’instruction dans les 10 jours suivant la notification
- Le référé-liberté devant le président de la chambre de l’instruction en cas d’atteinte grave aux droits
Pour les mesures prononcées par le juge aux affaires familiales, notamment dans le cadre d’une ordonnance de protection ou d’un conflit parental, les voies de recours classiques du droit civil s’appliquent :
- L’appel dans un délai de 15 jours à compter de la notification
- La demande de modification de la décision en cas de changement de circonstances
La Cour de cassation a précisé les contours du contrôle judiciaire en la matière. Dans un arrêt du 4 novembre 2010 (n° 09-15.302), elle a rappelé que l’interdiction de sortie du territoire concernant un mineur devait être justifiée par l’intérêt supérieur de l’enfant et proportionnée au risque identifié.
Contestation des interdictions administratives
L’interdiction administrative de sortie du territoire, prononcée par le ministre de l’Intérieur, relève du contrôle du juge administratif. Plusieurs types de recours sont possibles :
- Le recours gracieux auprès du ministre de l’Intérieur
- Le recours en annulation devant le tribunal administratif dans les deux mois suivant la notification
- Le référé-suspension (article L. 521-1 du Code de justice administrative) permettant d’obtenir la suspension en urgence de la mesure
- Le référé-liberté (article L. 521-2 du Code de justice administrative) en cas d’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale
Le Conseil d’État a développé une jurisprudence substantielle sur ces mesures. Dans sa décision du 18 janvier 2018 (n° 415291), il a précisé que l’administration devait justifier de « raisons sérieuses » de penser que la personne projette des déplacements à l’étranger ayant pour objet la participation à des activités terroristes.
Contrôle de proportionnalité et garanties procédurales
Les juridictions nationales et européennes veillent au respect du principe de proportionnalité dans l’application des interdictions de sortie du territoire. Ce contrôle s’exerce à plusieurs niveaux :
La durée de la mesure doit être adaptée aux circonstances. Pour les interdictions administratives, le renouvellement au-delà de six mois fait l’objet d’un contrôle particulièrement rigoureux.
Les motifs de l’interdiction doivent être suffisamment précis et étayés. Le Conseil d’État exige que l’administration produise des éléments concrets justifiant la mesure (CE, 7 décembre 2015, n° 394188).
Les garanties procédurales incluent notamment le droit d’être informé des motifs de la mesure et le droit à un recours effectif. Dans sa décision n° 2015-490 QPC du 14 octobre 2015, le Conseil constitutionnel a validé le dispositif d’interdiction administrative de sortie du territoire sous réserve que la personne concernée soit mise à même de présenter ses observations dans un délai raisonnable.
La Cour européenne des droits de l’homme exerce également un contrôle sur les restrictions à la liberté de circulation. Dans l’arrêt Stamose c. Bulgarie du 27 novembre 2012, elle a considéré qu’une interdiction générale et de longue durée de quitter le territoire constituait une mesure disproportionnée.
Perspectives d’évolution et enjeux contemporains des interdictions de sortie
Les interdictions de sortie du territoire se trouvent aujourd’hui à la croisée de multiples enjeux juridiques, sociétaux et géopolitiques. Leur encadrement et leur application évoluent constamment pour répondre aux défis contemporains tout en préservant l’équilibre entre sécurité publique et libertés individuelles.
L’impact des nouvelles technologies sur le contrôle des déplacements
L’évolution technologique transforme profondément les modalités de contrôle des interdictions de sortie du territoire. Plusieurs innovations méritent une attention particulière :
Les systèmes biométriques aux frontières permettent une identification plus fiable des personnes faisant l’objet d’une interdiction. Le déploiement du système Entry/Exit System (EES) aux frontières extérieures de l’espace Schengen, prévu pour 2023, renforcera cette capacité de détection.
Les bases de données interconnectées facilitent le partage d’informations entre services nationaux et internationaux. Le Système d’Information Schengen (SIS) de deuxième génération permet déjà un signalement plus efficace des personnes sous interdiction de sortie.
La surveillance numérique soulève des questions inédites. Dans certains cas, le bracelet électronique ou le contrôle géolocalisé via smartphone peuvent constituer des alternatives moins restrictives qu’une interdiction totale de sortie du territoire.
- Développement de l’intelligence artificielle pour l’analyse prédictive des risques
- Utilisation de la reconnaissance faciale aux points de passage frontaliers
- Mise en place de systèmes d’alerte précoce pour les tentatives de franchissement illicite
Les défis de la coopération internationale
L’efficacité des interdictions de sortie du territoire dépend largement de la coopération internationale, particulièrement dans un espace européen caractérisé par la libre circulation.
La coordination européenne s’est renforcée, notamment avec la directive (UE) 2016/681 relative à l’utilisation des données des dossiers passagers (PNR) pour la prévention et la détection des infractions terroristes. Ce dispositif permet de détecter les tentatives de contournement des interdictions via des itinéraires complexes.
Les accords bilatéraux entre la France et certains pays tiers facilitent la mise en œuvre des interdictions de sortie, particulièrement dans les cas d’enlèvement parental international. La Convention de La Haye du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l’enlèvement international d’enfants constitue un cadre juridique fondamental.
Les organisations internationales comme Interpol jouent un rôle croissant dans la coordination des efforts. Le système de notices internationales permet de signaler les personnes sous interdiction de sortie ayant réussi à quitter le territoire national.
L’équilibre entre sécurité et libertés fondamentales
La multiplication des interdictions de sortie du territoire soulève d’importantes questions relatives à l’équilibre entre impératifs sécuritaires et protection des libertés.
Le principe de proportionnalité fait l’objet d’une attention croissante des juridictions. Dans une décision du 24 janvier 2020 (n° 436119), le Conseil d’État a rappelé que les interdictions administratives devaient être strictement nécessaires et proportionnées à la menace.
La durée des mesures constitue un enjeu majeur. La possibilité de renouveler indéfiniment les interdictions administratives de sortie du territoire, tant que les conditions légales sont remplies, suscite des interrogations quant au risque de mesures de sûreté à durée indéterminée.
Le droit à la vie familiale, protégé par l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme, peut entrer en tension avec certaines interdictions de sortie, notamment lorsqu’elles empêchent une personne de rejoindre des membres de sa famille résidant à l’étranger.
Face à ces défis, plusieurs pistes d’évolution se dessinent :
- Développement de mesures graduées et adaptées au niveau de risque
- Renforcement des garanties procédurales, notamment le droit à un recours effectif
- Mise en place de mécanismes de réexamen périodique des interdictions de longue durée
- Élaboration de critères objectifs et transparents pour l’évaluation des risques justifiant une interdiction
La jurisprudence continuera de jouer un rôle déterminant dans la définition des contours acceptables de ces mesures. L’articulation entre les exigences de la Cour européenne des droits de l’homme, du Conseil constitutionnel et des juridictions administratives et judiciaires façonnera l’avenir de ce dispositif juridique en constante évolution.
Regard pratique : applications concrètes et conseils aux personnes concernées
Au-delà des aspects théoriques, les interdictions de sortie du territoire ont des implications concrètes pour les personnes qui en font l’objet ou qui souhaitent les solliciter. Cette section propose une approche pratique de ces mesures, avec des conseils adaptés aux différentes situations.
Démarches pour les parents souhaitant protéger leur enfant
Dans un contexte de séparation conflictuelle, un parent peut craindre que l’autre emmène l’enfant hors de France sans son accord. Plusieurs démarches préventives sont possibles :
L’opposition à sortie du territoire (OST) constitue une mesure d’urgence temporaire. Pour l’obtenir, le parent doit se présenter au commissariat de police ou à la gendarmerie muni de documents justifiant son identité, celle de l’enfant et l’exercice de l’autorité parentale. Cette mesure n’est valable que 15 jours, délai pendant lequel une décision judiciaire doit être sollicitée.
Pour une protection plus durable, le parent doit saisir le juge aux affaires familiales par requête. Cette demande peut être présentée en même temps qu’une procédure principale (divorce, séparation) ou de façon autonome. La requête doit être motivée par des éléments concrets laissant craindre un départ non autorisé de l’enfant.
En cas d’urgence manifeste, le juge peut être saisi en référé. Cette procédure permet d’obtenir une décision rapide lorsqu’un départ imminent est redouté.
- Préparer un dossier solide avec preuves de menaces d’enlèvement (messages, témoignages)
- Signaler la situation aux services consulaires si l’autre parent a des liens avec un pays étranger
- Conserver les documents d’identité de l’enfant en lieu sûr
Conseils aux personnes sous interdiction de sortie du territoire
Pour les personnes faisant l’objet d’une interdiction de sortie, plusieurs recommandations peuvent être formulées :
Concernant les interdictions judiciaires dans le cadre d’un contrôle judiciaire, il est primordial de respecter scrupuleusement la mesure. Le non-respect peut entraîner le placement en détention provisoire. Si les circonstances changent (nécessité professionnelle ou familiale de voyager), une demande de modification peut être adressée au juge compétent, en justifiant précisément les motifs et en proposant des garanties de retour.
Pour les interdictions administratives, un recours administratif préalable peut être formé auprès du ministre de l’Intérieur. Ce recours n’est pas obligatoire mais peut permettre un réexamen de la situation. Parallèlement, un recours contentieux devant le tribunal administratif doit être envisagé, éventuellement accompagné d’un référé-suspension si l’urgence le justifie.
Dans tous les cas, il est recommandé de :
- Consulter rapidement un avocat spécialisé
- Rassembler tous les éléments permettant de contester la nécessité de la mesure
- Proposer des garanties alternatives (caution, pointage régulier, etc.)
- Solliciter, si nécessaire, des autorisations ponctuelles de sortie pour motifs légitimes
Cas pratiques et solutions
Cas n°1 : Interdiction dans le cadre d’une procédure pénale
M. Dupont fait l’objet d’une mise en examen pour fraude fiscale et a été placé sous contrôle judiciaire avec interdiction de quitter le territoire. Il doit se rendre à l’étranger pour un événement familial majeur.
Solution : M. Dupont peut déposer une requête motivée auprès du juge d’instruction, expliquant les circonstances exceptionnelles et proposant des garanties (billet aller-retour à dates fixes, engagement de proches, caution financière). Le juge peut accorder une autorisation ponctuelle tout en maintenant le principe de l’interdiction.
Cas n°2 : Interdiction administrative pour risque terroriste
Mme Martin fait l’objet d’une interdiction administrative de sortie du territoire après avoir consulté des sites djihadistes. Elle estime que cette mesure est disproportionnée car ces consultations étaient liées à des recherches universitaires.
Solution : Mme Martin doit former un recours contentieux devant le tribunal administratif, accompagné d’un référé-liberté. Elle devra produire tous documents attestant du caractère académique de ses recherches (inscription universitaire, sujet de thèse, recommandation de professeurs). Un recours gracieux parallèle peut être adressé au ministre de l’Intérieur.
Cas n°3 : Conflit parental et risque d’enlèvement
M. Garcia craint que son ex-conjointe n’emmène leur enfant dans son pays d’origine sans son accord. Des billets d’avion ont été réservés à son insu.
Solution : M. Garcia doit immédiatement se rendre au commissariat pour demander une opposition à sortie du territoire (OST). Simultanément, il doit saisir en référé le juge aux affaires familiales pour obtenir une interdiction judiciaire de sortie du territoire de l’enfant sans son autorisation. Il peut également demander l’inscription de l’enfant au fichier des personnes recherchées.
Ces exemples illustrent la diversité des situations pouvant donner lieu à des interdictions de sortie du territoire et soulignent l’importance d’une réaction rapide et adaptée, tant pour les demandeurs que pour les personnes faisant l’objet de ces mesures.
En définitive, si les interdictions de sortie du territoire constituent des limitations significatives à la liberté de circulation, elles s’inscrivent dans un cadre juridique qui prévoit des voies de recours et des garanties procédurales. La connaissance de ces mécanismes est indispensable pour naviguer efficacement dans ce dispositif complexe.